城市棱镜 | 简单思维无法应对城市的复杂问题

现代城市是一个开放、复杂的社会系统，它一方面带来资源的集聚、流动的便捷、生活品质的提高，另一方面也包含难以预料的偶然性、难以掌控的多样性，这给城市治理带来空前的挑战。过去几十年来中国的治理实践表明，用简单化的思维、简单化的举措，已经无法应对中国社会的复杂性问题。唐贤兴教授的《大国治理与公共政策变迁》对此作了系统分析。本文希望在相关论述基础上，对当下中国的城市治理问题谈一点感触。

用简单化思维开展城市治理的第一个经验例证，就是“运动式治理”的不当使用。笔者认为，“运动式治理”本身有其合理的场境：在城市甚至更大的社会区域面对重大风险和危机时，集中人力、物力、财力，采取有组织、大规模的集中治理运动，减少危机造成的损失，及时化解更大的风险，是必要的，甚至恰恰体现了我们制度上的优越性。例如，在疫情突如其来、快速蔓延之际，集中力量打好阻击战，这是人民至上的体现，事实上也取得了显著效果。

但是，“运动式治理”容易陷入两种误区：一是“毕其功于一役”的政绩冲动和传统的政策工具思维。单一的强势措施往往能够快速取得“显绩”，起到“灭火”的效果，但不能解决根源问题，无法系统提升治理同类问题的水平。城市生活的流动性、复杂性，注定了许多问题是不可能一举解决的，必须要像建设地下管网系统一样，付出很多看不见的努力。

例如，过去几年，国内众多城市反复遇到疫情考验，几乎每个城市起初都是仓促上阵、紧急作战、手忙脚乱。随着时间推移，有一些城市逐渐做到从容不迫、忙而有序，不断提高疫情防控各环节的工作效率，实现了疫情防控的常态化。另一些城市则是一波未平一波又起，始终没有能力做到早发现、早处置，总是等到社会面感染严重，才紧急动员、全员核酸、大肆封控，大家都苦不堪言。

仅以健康码为例，平时每个城市都有一个码，看起来大同小异。但是，一当疫情来袭，一些城市运用健康码数据，有效提升了疫情发现和处置效率，另一些城市的健康码却连做核酸都用不了，访问量一增大，别说赋能防疫了，自己先崩溃了。

这说明，“运动式治理”就像灭火器，看起来很猛，力度终究有限，真正要解决问题，功夫在平时。如果平时不能把监测、发现、消除隐患的工作做实、做细，等到火烧起来才想起来打通消防通道，后果不堪设想。

“运动式治理”容易陷入的第二种误区，就是运动式治理本身的“常态化”。在社会治安等领域，以“严打”为代表的“间隙性社会控制”恰恰是社会调控能力不足的体现，运动式治理是“为了实现国家权力的再生产与再扩充”。这种作为补充和扩充的治理方式，并不能够、也不应该取代制度化的、常规性的治理方式。

然而，在一些城市、一些地区，或许由于法治化的意识不足、系统化的办法欠缺，或许只是由于简单化思维的惯性，想要让治理者放弃“运动式治理”，已经成了一件很困难的事。例如，中央研究制定的“二十条”取消了中风险地区，限制了高风险地区的划定范围和划定权限，并且明确“最大限度减少管控人员”。一些城市却想方设法扩大管控的范围，搞所谓“临时管控”，让群众“自愿”静默，出台各种“土政策”来限制群众出行。面对疫情的新变化，中央作出了新的决策，老百姓也期待新的改变，一些城市却没有诚心诚意落实新政、作出改变，造成了公信力的丧失、社会心态的浮动，令人唏嘘。 

中央已经严禁一刀切和层层加码，为什么一些地方还要想办法加码？恐怕有能力不足的原因，如果不加码就做不到遏制疫情扩散蔓延；有三年来运动式疫情防控的工作惯性；此外，也有更长一个时期以来“维稳”思维的惯性。用简单化思维开展城市治理的第二个经验例证就是上世纪90年代以来的“维稳式治理”。这也是造成上述现象的一个深层原因。

长期以来，对地方政府而言，“稳定压倒一切”是基础性要求，稳定是上级考核下级政绩的一个重要指标。维持社会稳定本身并没有错，但如果一味追求稳定的结果，而不去解决影响稳定的深层次社会问题，就会倾向于采用强力手段，造成维稳管理体制的异化，甚至出现脱离群众、漠视群众疾苦的情况。

城市是充满活力、也充满不同利益纷争的社会。如果不能呵护城市的活力，不能协调各方面的利益，即便维持了城市的稳定，也会损伤城市的发展动力。特别是在今天的中国，一些地方发展面临困难，百姓生活更需要支持，人们追求的不是一个稳定而失去活力的社会。相比于疫情的稳定，大家对未来发展的预期更需要稳定，前者要服务于后者。

因此，中央的要求是三句话：疫情要防住、经济要稳住、发展要安全。防住疫情不是唯一目标，也不是最终目标，而是为了最大程度保护人民的健康，最大程度减少疫情对经济社会发展的影响。换言之，防住疫情，是为了更好地发展。想要做到这三句话，确实不容易。但这已经表明了中央的态度：如果一个地方还沿用简单化思维，把“维稳”的惯性用在今天的城市治理上，已经不合时宜了。如果为了稳住疫情而突破统一的要求和法治的规则，牺牲百姓的发展利益、消耗群众的忍耐力，那将更是不可接受的。

用简单化思维开展城市治理的第三个经验表现，就是把握不好政策稳定性与变迁的关系，要么朝令夕改，要么以稳定性为说辞拒绝变革。具体到“二十条”而言，就是既不能一放了之，也不能一封了之。一放了之，看似积极变革，实际上误解了要求，防不住疫情，也稳不住经济；一封了之，看似追求稳定，但就算防住了疫情，也可能会毁掉经济，甚至危及发展安全。

当然，城市的实际情况千差万别，想要做到精准，确实很难，甚至不可能。但是，“二十条”的初衷、城市治理的基本原则，其实不复杂——实事求是、倾听民意、统筹兼顾。这是现代社会本身的复杂性所决定的。想要了解实际情况、社情民意，城市一级的治理者已经具备了充分的条件。现在需要的，就是避免原则要求之外的其他因素对于治理动作的扭曲。这一点同样需要制度化的措施来解决。

今日编辑 / 范姝含

责任编辑 / 戴晟昱

审稿 / 郁全胜

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